检察委员会制度及其工作机制的改革

时间：2007-10-25 8:49:45 　　　文章来源：　　　文章添加员：

   《中华人民共和国人民检察院组织法》第三条第二款规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其它重大问题．如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定”。明确了检察委员会的职权范围是研究和决定人民检察院在诉讼活动中的重大案件和重大问题。自人民检察院组织法颁布实施以来，这一规定对打击犯罪，保护人民，加强社会主义民主和法制，推进依法治国的进程，保障人民检察院依法独立行使检察权，履行法律监督职能起到了重要作用。
    长期以来，由于对检察委员会的职能、职责、工作制度等没有相关的法律、法规、条例加以限定和修饰。因此，各地检察机关对检察委员会的作用发挥的也不尽相同，有的根本就没有发挥应有的作用，而且存在一定的问题。其主要表现在：一是检委会委员选任缺乏竞争择优机制。检委会委员基本上是由科室负责人组成，在内部具有行政色彩。委员主要由院领导提名而通过组织部门考察后，人大常委会予以任命，并非是委员通过竞争或民主产生的。有的委员在履行职责中缺乏责任心和责任感，主动工作不够。二是对应由检察委员会研究的案件范围掌握不一致。这种情况主要是对重大案件和重大问题理解不一致造成的，“重大案件”的标准，是按罪行的程度，还是按案件管辖范围，还是按案件本身给社会造成的后果和影响来确定；“重大问题”的标准是什么，是依法履行检察职权时遇到的诉讼问题，还是其他检察工作中的问题等等，均没有统一标准；三是发言及表决顺序、讨论与表决没有明确划分，导致检委会效率不高及发言及表决的无序性。检委会委员发言主题不够集中，发言内容与表决内容要么一并表达，要么只有发言没有表决性结论，要么没有发言论述只有最后结论，甚至发言主题与本案或讨论问题毫不相关，讨论拖延时间比较长，影响检委会工作效率。同时存在领导先定调难以展开讨论或者熟悉情况的人员先表态容易导致其他人员先入为主。尤其是主持人或主要领导率先表态定调，其他委员碍于领导权威或情面，不愿当面批驳领导意见，更不愿发表相反或不同看法，导致发言内容的真实性大打折扣，讨论流于形式，起不到检委会集思广益、凝聚集体智慧和力量的作用。四是检委会发挥职责的重点不够突出。专职与兼职委员没有明确划分，致使委员在讨论中职责不明晰。检委会研究决定事项中，主要精力放在了讨论决定个案上，而忽视了其总结检察工作规律和工作经验的职责，偏离了其设置初衷。五是检委会没有规范的立会程序和日常的检察委员会工作机构。就目前而言，基层检察院的内部机构的设置上不如上级院精细，依照精简、统一、效能的改革思想和人员难落实的现实原因，基层检察院一般不设立专门的检察委员会办事机构，对检察委员会议事程序的重视程度和规范情况还很不平衡。通常是按照习惯行事，按照其他会议的形式进行，由办公室派员从事会前通知、会议记录等事务性工作，没有体现出检察委员会的专业特征。如有时临时决定召开检察委员会讨论案件或事项，造成讨论时委员们缺少心理准备，全凭听取汇报作决策，缺少调研过程；有的提请时甚至不提出议题或者主题不明确，材料不齐备，致使检察委员会讨论时，议题不统一，难以决策等；六是没有落实检察委员会决定，决议的监督执行机构，检察委员研究的结果，往往只有案件涉及的部门或案件呈报部门根据结果自行落实。
    这些问题的存在，固然有客观的原因，但在主观上，缺乏对检察委员会职权、职能、作用及地位的理解，以及缺乏对检察委员会工作的规范也是主要的原因。因此，加强对检察委员会工作的研究，规范检察委员会的工作，加快检察改革的步伐，充分发挥法律监督的职能，促进司法公正，提高检委会工作质量具有很强的现实意义，改革检察委员会工作的原则和目的是：确立检察委员会的职能和管辖案件范围，规范检察委员会的运作机制，增强检察委员会决定、决议落实的保障，提高检察委员会的工作效率。笔者认为改革和完善人民检察院检察委员会工作中存在的不足，从制度上保证检察委员会工作依法进行，应从以下几个方面入手：
    一是改革检委会委员产生方式及设置。各级检察院政策研究室设置为检委会办公室，检委会办公室主任同时也是研究室主任，并作为专职检委会委员。检委会由检察长、副检察长和资深检察官组成。资深检察官不再由人大常委会任命，而赋予检察官推举检委会委员的权利，委员从具备一定任职年限的、能孚众望的检察官中，经过民主集中程序公开竞争产生，充实高学历、有实践经验的专门人才到检委会办公室，树立检委会办公室的法律专业知识权威；逐步赋予专职委员更大的案件审查权。同时逐步建立检察咨询委员会，为检委会提供专家咨询意见，供检委会委员讨论案件参考；加强业务部门与检委会办公室的联系沟通，打造交流的平台，积极共同开展案例的讨论研究工作，为检察业务和检察实践服务。如不定期举办一次案例研究座谈会，通过局域网或人员接触等多种形式传递研究信息，通过这些举措增强检察人员尤其是检委会办公室人员的业务素质。
    二是检委会议事日程的规范化。实际工作中，在案件提交检察委员会讨论数日前，各业务部门必须写出案件汇报提纲，说明承办人及承办部门意见，经分管检察长签署意见后，并附案件卷宗材料或主要证据材料，交检察委员会办公室，对案件材料进行程序审查、对案件本身进行实体审查，提出法律审查意见报检察长审核决定，并供检察委员会讨论时参考。对于经审查不属于检察委员会讨论范围的案件，检察委员会办公室应提出审查意见，报请检察长决定是否提交讨论。凡提交检察委员会讨论决定的其他事项，可由承办部门根据工作需要提出讨论事项的议案、审查意见，主题要明确、材料要齐备，经分管检察长审阅后，交检察委员会办公室进行初步审查，提出审核意见，并报检察长决定是否提交讨论。为督促有关部门落实检察委员会的决定，承办部门应及时填写决定执行情况反馈表，反馈给检察委员会办公室，检察委员会办公室再及时将决定执行情况反馈给检察长和检察委员会。在检察委员会决议或决策得不到落实的情况下，检察委员会办公室应当催办和督办。
    三是履行检察委员会工作职能的规范化
    长期以来，基层检察委员会讨论具体案件偏多，存在着重个案研究、轻工作指导以及议决案件的范围过宽等情况。而且检委会办公室对关系检察业务建设的重大事项（案件）的提出和解决以及从业务实践和政策理论方面的调研论证工作未得到有力开展，以致于部分委员在头脑中对检察委员会讨论重大问题的职能渐渐淡忘，认为检察委员会的职能主要是讨论决定重大案件，基层检察院建立规章制度等方面的问题由政工部门承担，造成工作职能错位，理顺检委会工作职能，是规范执法的需要。
    四是保留检察长作为检委会主持人的组织者角色。充分发挥检察长在主持、引导检察委员会讨论中的作用。检察委员会是在检察长的主持下开展工作的，在讨论过程中，检察长一般应先让其他委员发言，最后依据事实、证据、法律进行综合归纳，并发表自己的意见，按照少数服从多数的原则作最终决定。这样既能够使民主集中制的原则发挥得更加充分和具体，也能体现检察长对检察委员会的领导和制约作用，从而使得检察委员会的决策更加体现出民主和公正的内涵。同时，在加强集体负责制的基础上，实行个人责任追究负责制。对每位委员发表的意见和观点，应当详细记录在案，定期进行考核。如非客观性原因而造成检察委员会决策上的错误，既要追究集体责任，又要追究影响正确决策的检察委员会委员的个人责任，以此增强其责任感和危机感。
    五是明确检察委员会决定“讨论研究重大案件和其它重大问题”的范围。应由检察委员会讨论决定的“重大案件和重大问题”，二十几年来的实践中一直没有统一，各地掌握不尽一致。因此，明确检察委员会讨论决定“重大案件和重大问题”的范围非常必要。根据基层检察工作实践和修改后《刑法》、《刑事诉讼法》的有关规定，可从如下两个方面确定：
    (一)重大案件的范围。1、贪污、贿赂、挪用公款案值高及涉及政策界限不清的重大、疑难案件；2、立案监督案件；3、全案事实不清、证据不足，经两次退回补充侦查，公安机关仍移送起诉的案件；4、拟作出撤销、不起诉决定的案件；5、提起抗诉的刑事案件和民事行政案件；6、公安机关提请复议的案件；7、当事人不服检察机关决定的案件；8、刑事赔偿案件；9、人大代表和政协委员及其他职务较高的国家机关工作人员涉嫌犯罪的案件；10、人民法院作出无罪判决的案件；11、其它重大案件。
    (二)重大问题。1、本院检察长和同级公安机关负责人的回避；2、人民法院宣布中止审理的理由是否成立；3、对涉案的违法违纪的有关人员需要建议有关部门给予党纪政纪处分的；4、对公安机关、审判机关及其工作人员情节较重的违法行为需要下达纠正违法通知书的；5、需要追诉犯罪嫌疑人的；6、犯罪行为涉及追诉时效的；7、对自侦案件犯罪嫌疑人需要发出通辑令的；8、涉及院里的其他重大问题。
笔者认为，检察委员会的改革不是立法意义上的改革，而是针对检察工作中存在问题进行的改革。从上述问题入手，规范检察委员会的工作，充分发挥检察委员会的工作职能作用，更有利、更好地促进检察制度改革和检察工作的开展，从而指导检察工作实践，使各项检察工作更加方向明确、科学规范，保证提高工作效率和工作水平将起到积极作用。   (李雅玲)