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[内容摘要]公益诉讼事实上存在已久，虽发端于古罗马时代，但引起广泛关注是在20世纪，并在许多西方国家得到立法确认和发展。我国目前在司法实践中公益诉讼的案件，尤其是由检察机关提起公益诉讼的例子屡见不鲜，然而我国民事诉讼法和行政诉讼法却没有公益诉讼的明文规定。胡锦涛同志在十七大的报告中，从教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理等六个方面，阐述了改善民生的重点内容。在此背景下,检察机关应当立足检察职能，以注重保障和改善民生为根本要求，积极实践和探索以维护国家利益和社会公共利益为目的的公益诉讼制度具有重要意义，也是十分必要的。
[关键词]公益诉讼 主体资格 模式
一、公益诉讼概述
我国学界对公益诉讼概念的说法一直不统一。早在古罗马时期就存在这种保护社会公共利益的诉讼形式，周楠先生称这为公益诉讼。其后在美国出现了集团诉讼，法国出现了越权诉讼，德国出现了团体诉讼，日本出现了民众诉讼。这些诉讼尽管称谓不同，由不同的部门所确认，却都蕴涵着为公益而进行诉讼的精神。目前，我国主要以下两种观点为代表：一种认为，公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼；另一种认为，公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。笔者认为，公益诉讼是与私益诉讼相对而言的概念，公益诉讼涉及刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼，一般是指为公共利益或者并不专属于原告自身的利益而提起的诉讼。公益诉讼与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼既有联系，又有区别，它们的根本区别在于原告提起诉讼是否以维护国家利益和社会公共利益为目的。因此，本文对公益诉讼的定义是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。
公益诉讼涵盖刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等三大诉讼领域，相对于传统的私益诉讼，公益诉讼具有以下特征：
1、诉讼主体的广泛性。因为侵害公共利益的行为有可能无法或难以找到明确的受害人，或是难以集合全体受害人，所以凡是认为这一行为侵害公共利益的人民检察院、有关组织和公民都可以作为原告提起诉讼。
2、诉讼目的的公益性。公益诉讼的目的是维护国家利益、社会公共利益或不特定多数人利益不受侵害。它对于制止某些机关或个人滥用权利，危害国家、社会公共利益，保障社会每一个个体成员的合法权益得以实现，这是其与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的最根本区别。
3、诉讼依据的宽泛性。公益诉讼主体可以依据具体的部门法提起诉讼，也可以依据宪法等规定公民基本权利的法律提起诉讼。
4、诉讼客体的关联性。即侵害公共利益的行为可能是很多组织或个人共同施行的，也可能是在很多组织或个人的纵容下施行的，因此公益诉讼的被告应该是所有与这一行为相关的组织或个人。例如，环境污染行为的被告可以是作为污染源的企业，也可以是主管的环保局或是当地的政府。
二、公益诉讼的历史渊源及启示
公益诉讼产生于古罗马时代，意大利罗马法学家彼德罗.彭梵德指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。” 事实上，现代意义上的公益诉讼一词始于20世纪60年代，美国在经历了剧烈的社会变革后，伴随着公益运动的展开而广泛使用该术语。在普通法系国家，美、英较早就确立了检察官作为国家代表参与并提诉的权利。如在上个世纪初的《谢尔曼法》第四条规定，“各区的检察官，依司法部长的批示，在其各区提起衡平诉讼，以防止和限制违反本法的行为。”第七条A中规定：“无论何时美国因反托拉斯法所禁止的事项而遭受财产及事业的损害时，美国可在被告居住的，被发现的，或有其代理机构的地区向美国区法院提起诉讼”。 在大陆法系国家，法国早在1806年的《法国民事诉讼法典》中就出现检察机关以国家名义参加民事诉讼的法律规定。而德国、日本等大陆法系国家也有相关的法律规定赋予检察机关代表国家参加民事诉讼的规定。由此可见，随着社会生活的日趋复杂化和权利观念由“个人本位”向“社会本位”的转变，公益诉讼在一些西方国家中得到了发展，并被规定在这些国家的立法中。现代国家的公益诉讼制度以英美国家最为发达，制度最为完善,大陆法系国家囿于传统观念的禁锢，相对英美国家来说处于落后状态，但也有自己的公益诉讼制度。这些制度的存在，对于维护国家利益和社会公共利益起到了极为重要的作用。同时，两大法系有关公益诉讼原告的规定有一个共同点，即检察机关作为原告提起公益诉讼是一种通常形式，与案件无利害关系的一般民众或社会组织、社会团体，在很多国家也具有原告资格。这为我国公益诉讼制度的设计提供了有益的借鉴。
三、构建我国公益诉讼制度的若干思考
无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，对涉及国家和社会公共利益的损害都建立了相应的诉讼机制。当前侵害国家利益、社会公共利益的案件日益突出，确立公益诉讼制度，已成为加强国家和社会公共利益司法保障的现实需要。公益诉讼与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼之间虽有许多相同处，但由于它们诉讼目的的根本不同，这要求我们要制定统一的公益诉讼法，从而合理地确定其模式、框架和具体的规范、结构。然而构建我国公益诉讼制度，是一项复杂的系统工程，需要进行深入细致的理论准备和一定时期的实践探索予以逐步完善。目前最有效的做法，就是先由最高人民法院、最高人民检察院调研，就有关诉讼主体拓展等呼声较高的问题等先出台司法解释，并在某些地方进行试点，为今后制定统一的公益诉讼法做好准备。
（一）确立“以公诉制度为主，私诉制度为辅”的公益诉讼制度模式
在构建我国民事公益诉讼原告资格体系过程中，应当强调检察机关的核心地位，建立以检察机关为主，公民、法人或其他组织为辅的公益诉讼制度模式，主要理由是：首先，从检察机关的性质来看，人民检察院是国家的法律监督机关。我国《宪法》第129条明确规定，“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”，《民事诉讼法》第14条规定，“人民检察院对民事审判活动实行监督。”，《行政诉讼法》第14条规定，“人民检察院对民事审判活动实行监督。”。检察机关是专门的法律监督机关，有权对一切执行和遵守法律的情况进行监督，享有以法律监督权为核心内容的起诉、参与诉讼以及依上诉程序和审判监督程序提起抗诉等具体职权。其次，从人民检察院的地位来看，人民检察院与人民政府、人民法院是平行的三个机关，都由同级人民代表大会所产生，对其负责，向其汇报工作。《人民检察院组织法》第九条规定，“人民检察院依照法律独立行使检察权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”此外，法律监督只是一种启动性的救济机制，检察机关只是法律程序的启动者，没有最终的实体处理权。检察机关权力的不具有实质处分的性质，使其不会因部门利益而损害国家利益和社会公共利益，其独立行使检察权又可以使其避免非法的行政干预或其他干预，在出现公益诉讼事由时，能够忠实地维护国家利益和社会公共利益。再次，从检察机关的职权来源来看，检察权是适应诉审分离的需要而成为一种独立的国家权力，因而检察机关从其产生就代表国家享有公诉权。即公诉权是检察机关成为国家利益社会公共利益代言人的法律依据。只不过检察机关行使公诉权要以刑事诉讼为主，在在特定条件下才行使民事公诉权、行政公诉权，但其本质都是以公权力为基础，以维护公益为目的。因此，无论检察机关提起刑事诉讼，还是提起民事诉讼或行政诉讼，都是代表国家以行使公诉权的方式对刑法、民商法、行政法等法律的实施进行监督的权能体现。另外，从检察队伍的执法能力来看，对法律规范的熟悉和丰富的适法经验，使其更能有效地运用法律进行公益诉讼。此外，勿庸置疑的是赋予公民、法人和其他组织以提起公益诉讼的权利是宪法原则的具体落实和体现。但需考虑的是，在目前社会中，一方面，人民必须把管理国家事务和社会事务的权力委托给某一国家机关，另一方面基于民事公益诉讼的特殊性：案件涉及面广、诉讼费用高、当事人双方信息严重不对称性、取证困难、诉讼结果难以预期，以至于普通民众无力或者不愿承担诉讼。因此，结合我国国情，公民、法人或者其他社会组织向人民法院提起公益诉讼时应当首先向检察机关提出申请，只有在检察机关拒绝提起公益诉讼时，公民、法人或其他社会组织才可直接向人民法院起诉。
（二）公益诉讼的保护范围
公益诉讼维护的是国家利益和社会公共利益，而国家利益和社会公共利益的抽象性特点决定了公益诉讼受案范围具有广泛性和不确定性，就目前而言，纳入公益诉讼的受案范围之内的，应主要为以下几类案件：
（1）环境资源破坏类案件。环境污染已经成为威胁人类生存和可持续发展的重要问题，其影响和后果不仅阻碍人类生产活动和经济发展，而且直接造成不特定多数人的人身、财产遭受重大损害。对这些由于环境污染等公害事件而给不特定多数人造成损失的案件或者是有可能造成公害的事件，立法应明确规定提起公益诉讼的权力，一方面除了可以对造成的损害进行补救，另一方面，可以防患于未然，避免损害结果的发生。
（2）破坏社会主义市场经济秩序类案件。譬如说行业垄断，我国由于长期实行计划经济，形成了不少全国性的行业垄断部门，如医药、电信、供电、铁路等。这些垄断行业常借助于其自身实力，人为地分割市场，任意操纵商品价格，破坏市场竞争秩序，恣意侵害广大消费者的合法权益。因此，立法应确认对诸如垄断等破坏社会主义市场经济秩序类案件的提起公益诉讼权。
（3）损害国家重大利益类案件。损害国家经济利益的案件，在我国主要指涉及国有资产流失的案件。对于一些既不构成犯罪也不存在违纪问题的涉及国有资产流失的民事案件，除了有直接利害关系的民事主体之外，国家现行的法律体系并没有规定一个合适的起诉人。因此，立法应确认对此类损害国家利益的案件的公益诉讼权。
（4）社会影响恶劣的行政机关不当的具体行政行为及行政不作为。譬如行政不作为案件。 一些行政机关为本地的经济发展、财政收入，对企业忽视环境保护，使得环境污染和破坏问题日益恶化的问题置之不理。在这种情况下，立法就应当确认对行政机关的不当的具体行政行为或不作为提起公益诉讼的权力。
以上几类案件比较典型，往往会造成国家或社会利益的重大损失，而且就目前司法实践看也有了初步尝试。将其纳入我国公益诉讼的受案范围，无疑对国家和社会利益具有重大意义。
（三）明确规定检察机关在公益诉讼中的法律地位
目前，认为检察机关参与公益诉讼会破坏“诉辩平衡”的机制是许多人反对这一制度的重要理由。笔者认为，在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关以公诉人的身份参加诉讼，与被告方诉讼地位是平等的。这如同刑事诉讼中实行对抗制的控、辨、审三方面的关系一样，基于程序公正原则，公诉人作为控诉方与被诉方处于平等的诉讼地位。检察机关事实上只享有当中人诉讼的诉讼权利，承担当事人的诉讼义务。比如公益诉讼中，检察机关以原告身份参加诉讼，对自己代表国家提出的诉讼请求负举证责任等等，以此保证公益诉讼中双方当事人地位的平衡。但检察机关作为法律监督机关参加公益诉讼应享有特定权力。譬如说，检察机关一旦提起公益诉讼，人民法院应当受理，未经检察机关同意撤诉，法院一律不得裁定驳回，而且必须开庭审理。尤其是出庭参加公益诉讼时可以对法院的审判活动是否合法进行监督，对法院确有错误的判决或裁定提起抗诉。但这些权力的行使必须限定在不影响原告与被诉方的法律地位平等为前提。
(四)公益诉讼的保障措施
公益诉讼制度是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，该制度健康运行还需要多方面的配套改革和整体架构，以保障公益诉讼的健康运行。
（1）取消对原告主体资格不适当的限制。世界是存有公益诉讼法的国家，如美国、法国、英国、日本都在相关法律上对公益诉讼作了明确规定。而在我国现行的三大诉讼法中，唯一明确公益诉讼的是针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为，除此之外，立法上没有关于公益诉讼的踪迹，无法对损害公益的行为进行法律追究，不仅如此，我国的《民事诉讼法》第一百零八条和《行政诉讼法》第二条还对原告的范围作了限制，要求原告必须与案件有直接的利害关系。为此，应当借鉴国外的成功经验，立法上应明确规定允许无直接利害关系的检察机关、有关组织和个人可以作为公益诉讼的原告。
（2）建立公益诉讼基金。公益诉讼原告提起诉讼，目的是为了维护国家利益、社会公共利益，其诉讼具有公益性，对原告的诉讼行为造成原告的损失给予适当的补偿，是完全符合公益诉讼的公益性活动要求、有关法律原则和社会现实要求的。应建立统一专用的公益诉讼基金，资金由政府财政拨款、私人捐款和公益诉讼罚没款等部分财产构成，主要用于支持公益诉讼原告人提起诉讼，为公益诉讼原告人提供诉讼费、律师费、交通费、生活补助费等费用的补偿。
（3）建立公益诉讼奖励、非法收入没收和罚金等制度。我国历来重视奖励揭发、检举违法行为有功的单位和个人，那么任何单位和个人对违法行为以自己的名义提起公益诉讼胜诉后，理所当然应受到奖励。同时，对公益诉讼被告人，根据法律规定，考虑其违法和不作为的行为程度，对其非法收入予以没收，并视情况处以公益诉讼罚金。对所没收公益诉讼被告人的非法收入或给予的罚金，除返还侵害公共利益所造成的受害人损失，给予提起公益诉讼的原告方适当的补偿外，其余资金应全部纳入公益诉讼基金。
（4）费用承担方式的改进。按各国立法例，诉讼费用一般由败诉当事人负担，但在实际操作上，则由原告先行预付。然而公益性案件一般牵涉面较大，诉讼费用非常可观，加之在环境受害等新型案件中，经常涉及高科技知识和方法的综合运用，所需费用往往为公民个人和一般组织所难以承受。所以我国有必要吸纳其他国家的先进做法，适当减轻公众因提起公益诉讼而承担的费用，在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。比如在法国，当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。又如美国《清洁水法》规定，法院如认为合适，可将诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家作证费）判给诉讼的任何一方。这些诉讼费用分配方式有利于保护公民提起公益诉讼的积极性，值得借鉴。
（5）不适用调解制度。合意是调解制度的核心和灵魂，在实践当中当事人为了达成调解结果，往往要放弃一部分实体权利。但公益诉讼的性质决定了原告的“意”不是其自身的意志，而是代表国家和公众的意志，其权利和义务都是特定的，无权代表国家和公众擅自放弃、处分权利，缺乏合意的条件和基础，调解也就失去存在的价值。
总之，公益诉讼制度是社会发展的必然产物，它的出现是社会正义矫正的需要，也是法律科学逐渐完善的结果。因此，否定公益诉讼的积极意义不符合社会和法治发展的趋势和进程，而对公益诉讼的盲目乐观也不切合实际，而应当以积极而审慎的态度，稳妥地推动公益诉讼的健康发展。 |
